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王建勋:“宪政”之辩
来源:未知 作者:admin 时间:2014-04-11 点击:

 

王建勋(中国政法大学副教授)

 

 

近一段时间以来,公开反对宪政的声音甚嚣尘上,官方报刊上登载了数篇这样的 文章。这在后毛时代似乎还是第一次,即使在过去百年历史上也不多见。自清末变法立宪以来,除了极权主义横行的年代之外,走向宪政基本是国人的共识和夙愿, 即使一手遮天的独裁者,也很少明目张胆地批判宪政。放眼全球,至少自二十世纪以来,极少有统治者敢公开地反对宪政、民主、共和、法治等自由社会的基本理 念,即使其并非真心实意地践行之,也要用它们装点门面,为自己统治的合法性和正当性涂脂。

反宪政的声音一出,不仅遇到了连绵不断的反驳,而且引起了知识界对宪政诸问 题的论争,尤其是“社宪派”(“社会主义宪政派”)与“普宪派”(“泛宪派”)之间的论战。这种争论,一方面凸显了理论界宪政知识储备的不足,另一方面展 现了人们对实现宪政的不同设想。虽然争论双方都表示追求宪政,但他们对宪政认识的分歧表明,他们追求的可能是截然相反的东西。鉴于此,澄清宪政之真义,辨 析宪政之论争,探索宪政之路径,在当下之中国显得尤为迫切。

 

 

宪政之义

 

 

“宪政”究竟意味着什么?概而言之,宪政是一种限制政府权力、保护个人基本权利和自由的制度安排和思想观念。宪政也意味着一种特定的治理状态,一种限权宪法(limited constitution) 得到有效实施的状态——在这种状态下,政府的权力受到有效制约,个人的基本权利和自由受到良好的保护。宪政的核心在于限制权力,而迄今为止,人类发现限制 权力的最有效方式就是分权,包括横向的分权和纵向的分权。前者亦称“三权分立”,意即立法权、行政权和司法权之间各自分立并相互制衡;后者亦称“联邦主 义”,意即全国性政府和地方政府各自分立并相互制衡。

毫无疑问,分权制衡是宪政的精髓。其作用机理在于以权力制约权力,或者,用 美国“宪法之父”麦迪逊的话说,“用野心对抗野心。”分权制衡的安排使得任何一种权力都不是至高无上的,使得任何一种权力都有边界,并受到来自其他权力的 制约和对抗。横向的分权制衡使得三种不同性质的权力之间相互牵制,纵向的分权制衡使得不同的政府之间互相掣肘。这种双重的分权制衡可以有效地约束权力的行 使和防止权力的滥用,为个人基本权利和自由的保障提供一种“双重安全阀”(麦迪逊语)。

宪政反对任何形式的集权,或者说,任何形式的集权都与宪政不容。集权的危害 在于,造就至高无上、不受约束的权力,不论行使权力者是什么样的人物或者机构。不受约束的权力必然是任意和武断的,而这等同于专制或者暴政。麦迪逊指出, 所有形式的集权,不论是集中在一个人、几个人还是许多人手里,不论其是世袭的、自命的还是民选的,都可以被恰当地定义为专制。托克维尔也曾说:“不受限制 的权力本身就是一个糟糕而危险的东西。……当我目睹绝对命令的权力和手段赋予任何力量时,无论它被称为人民还是国王,无论它被称为贵族政体还是民主政体, 无论它被称为君主国还是共和国,我都会说,它播下了暴政的种子,并且,我将到别处去生活,服从其他的法律。”可见,哪怕某个人或者机构是由民众选举产生 的,也不能赋予其所有的权力,也不能让其集所有权力于一身。

无论是横向的集权还是纵向的集权,都倾向于导致绝对的、不受约束的权力,构 成对个人自由和权利的严重威胁。横向的集权,将制定法律、执行法律和裁决案件的权力集中在一个人或者一个机构手里,不仅无法纠正任何一步骤带来的错误,而 且将确立、适用规则与暴力机器结合在一起,权力的行使难免沦为暴政,正如孟德斯鸠担心的一样。纵向的集权,将一个共同体中所有的权力都集中在一个政府手 里,没有其他的力量能够防止其滥用,地方自治将式微,地方自由将消失,正如麦迪逊忧虑的一样。为了有效地约束权力,必须从集权走向分权,实现权力的分立与 制衡。

宪政的要义在于确立一个有限政府。它意味着政府的权力是有边界的,其行使受 到严格的限制,且以保护个人的基本权利和自由为目的。这种政府的权力不是天生的或者神授的,而是来自于共同体的成员,来自于每一个个人,来自于他们的授 权。因此,其目的甚至唯一目的,就是保护个人的自由和权利。政府没有——也不应当有——任何独立于个人之外的利益,它所做的一切都不过是为了保护个人的利 益。

从广泛的意义上讲,宪政是一种生活方式。宪政确保人们自由而和平地共处,确 保人们理性地对话和交往,确保人们建设性地解决纷争。宪政最大限度地保护个人的基本权利和自由,并在此基础上确保人们达成和平相处的共识,或者说,宪政最 大限度地尊重个体的价值和选择,并在此基础上确保他们构建和平的公共生活。宪政将个人与社会恰当地结合在一起,将自由和秩序完美地交融在一起,将私人领域 与公共领域清晰地区分开来,又使它们保持着千丝万缕的联系。在宪政社会里,个人是自由的,但以不损害他人的自由和权利为前提,正如约翰·密尔提出的“不伤 害原则”;同时,个人的自由也不受公共权力的侵害,公共权力的行使须以保护个人的自由和权利为依归。

宪政是文明与野蛮、自由与奴役的分野。在有宪政的地方,人们自由而有尊严地 活着,当政者的统治经过人们的同意,其权力受到有效的约束,真正地实现了法律面前人人平等,不存在一些人凌驾于另一些人之上的现象;在那里,每个人的基本 权利都受到良好的保护,人们可以自由地批评政府、组织政党以及游行示威,私有财产不受侵犯等。而在没有宪政的地方,自由是一种奢侈品,当政者依靠强力进行 统治,任意而武断地发布命令,甚至用命令代替法律,一些人高高在上,另一些人则遭受奴役;在那里,每个人的基本权利都岌岌可危,随处可见因言获罪、非法拘 禁、暴力拆迁等。

 

 

宪政之争

 

 

廓清宪政的义涵之后,便不难发现反宪派、社宪派以及普宪派之间的分歧。反宪 派的观点很明确,他们认为宪政是资本主义的,而中国实行社会主义,所以中国不应当搞宪政。他们的逻辑是,宪政的制度元素是私有制、议会民主、三权分立、司 法独立、违宪审查、联邦制等,而这些与社会主义实行的公有制、人大制度、议行合一、司法受制于党的领导等截然对立。坦率地说,反宪派的看法并非完全没有道 理,实际上,就他们所作的二者之间的对比而言,他们的看法大抵站得住脚,因为社会主义与宪政的基本理念之间的确存在着根本区别,而宪政与资本主义之间的确 存在着亲和性。反宪派的错误之处在于,他们抱着社会主义不放,拒绝宪政和资本主义。他们的主张可以用一句话来形容:“宁要社会主义的草,也不要资本主义的 苗。”

虽然宪政与资本主义之间的关联看起来不是那么显而易见,但它们之间的亲和性几乎是天然的。要而言之,资本主义的核心理念是私有产权、市场经济、契约自由等,而这些理念与宪政的基本原则是完全一致的。私有产权对个人的独立和自由至关重要,保护私有产权是宪政的主要目的之一。

洛克指出,人们设立政府的主要目的就是保护每个人的财产,包括其生命、自由及其所有。在法国思想家巴斯夏(Frederic Bastiat) 看来,私有产权意味着一个人有权自主决定享用自己的劳动果实,有权谋求自身发展以及运用自身具有的能力,不受国家的不正当干预,而这本身就是自由的含义。 市场经济和契约自由的精髓在于自由选择,即让每个人根据自己的偏好自由做出选择,让“看不见的手”发挥资源配置的作用,形成一种自生自发秩序。保护人们的 这种自由选择,无疑是宪政的基本任务。既然如此,难怪现代意义上的宪政只在资本主义社会实现过。

反观社会主义的基本主张,不难发现,它与宪政之间的矛盾几乎是不可调和的。 社会主义信奉产权公有(公有制)、计划经济(命令经济)、契约干预等,而这些都是宪政所反对的。产权公有削弱甚至摧毁了个人独立和自由,因为个人赖以安身 立命的财产基础遭到破坏;计划经济意味着个人的自由选择受到严重限制甚至被完全剥夺,政府通过计划掌控着个人的命运,使其成为一个可以任意摆布的棋子。

有人说,社会主义只是一种经济制度,与宪政完全可以共存。这种看法站不住脚,即使将社会主义仅仅看成一种经济制度,它与宪政之间的对立关系也十分明显。经济制度意义上的社会主义旨在控制人们的经济生活,控制产品和财富的生产。但正如作家希莱尔·贝洛克(Hilaire Belloc) 所言:“对财富生产的控制就是对人类生活本身的控制。”也就是说,控制了财富生产或者经济生活,就等于控制了一切,控制了人们生活的方方面面。哈耶克说得 很明确:“经济控制不只是对人类生活一部分——该部分可与其他部分分离——的控制;它是对实现我们所有目的之手段的控制。无论谁拥有对这些手段的唯一控制 权,也必然决定它们服务于何种目的,决定何种价值排在前面、何种价值排在后面,决定人们应当相信什么以及为什么而奋斗。”毛时代的经济政策验证了这种说法 的可靠性。

也有人以为,社会主义只是(部分地)牺牲了经济自由,而政治自由照样可以得以完整保存。其实,将经济(自由)与政治(自由)割裂开来的看法是错误的。没有经济自由,也不会有政治自由。正如经济学家弗里德曼(Milton Friedman)所言,经济与政治之间密不可分,只有特定的经济与政治制度的结合才是可能的,在没有经济自由的地方,不可能存在政治自由。奥地利学派巨擘米塞斯(Ludwig von Mises) 指出:“那种认为在没有经济自由的情况下可以保存政治自由的想法,以及反过来,认为在没有政治自由的情况下可以保存政治自由的想法,都是一种幻觉。政治自 由是经济自由的必然结果。资本主义时代也变成了民治政府的时代,并非偶然。”在人类历史上,凡是经济较为自由的时代,政治自由也往往受到更好的保护。

实际上,社会主义的拥趸们大多不只是将其视为一种经济制度,而是将其视为一 种社会形态和历史发展阶段,正如马克思等理论家的设想一样。这种意义上的社会主义不仅主张公有制和计划经济,而且奉行无产阶级专政、党的领导至上、民主集 中制等。而这些与宪政之间的对立更加明显,因为它们的要旨是集权,是权力不受制约,而宪政的精髓是分权,是权力受到限制。专政是宪政的反面,无论是哪一个 阶级对另一个阶级进行专政,都是背离宪政的。宪政旨在保护所有人的基本权利和自由,无论是多数人还是少数人,无论是有产者还是无产者。一些人对另一些人进 行专政,必然意味着一些人侵犯另一些人的基本权利和自由,甚至意味着一些人奴役另一些人。宪政不承认任何一个至高无上的政党,不承认任何不受限制的政党领 导。相反,在宪政社会里,所有的政党都必须事实上在宪法和法律之下进行活动,都必须通过竞争上岗,都必须接受反对党的挑战。民主集中制看起来跟民主扯上了 关系,但其核心在于集中,在于集中权力,在于过滤掉民主。

在很大程度上讲,社会主义与宪政之间的分野在于,前者本质上是一种集体主 义,而后者则是个人主义的。无论是何种版本的社会主义,其核心都是强调集体的中心地位,甚至强调集体或者国家高于个人,强调个人必须服从集体或者国家。 “社会主义”一词本身即表明,它是以“社会”为逻辑元点和价值元点的,并且,最终代表这种“社会”的是某个党派、某个阶级或者它们掌控的政府。比较而言, 宪政的精义在于保护每个人的基本权利和自由,反对任何以集体或者国家的名义压制或者侵犯个人自由的行为,哪怕这种压制或者侵犯行为是通过民主或者多数决的 程序做出的。实际上,宪政为集体决策和民主决策划定了一个界限,防止任何侵犯个人基本权利和自由的集体决策或者民主决策。

很多人错误地将宪政与民主等同或者将民主视为宪政的一个要素,其实,宪政与 民主有着根本性的区别。在某种意义上讲,宪政的主要任务之一就是限制(多数决意义上的)民主,限制民主的作用范围,防止人们通过民主的方式侵犯个人的基本 权利和自由。凡是涉及到个人基本权利和自由的事项,都不能通过民主的方式进行决策。譬如,不能通过民主的方式剥夺一个人的言论自由、结社自由、宗教自由、 财产权等。只有个人基本权利和自由之外且具有公共性的事务,才可以适用民主的决策方式。从这个意义上讲,民主必须受制于宪政,即“宪政民主”(constitutional democracy),或者说,民主必须受制于自由,即“自由民主”(liberal democracy)。民主必须受制于宪政或者自由的原理,意味着某种形式的违宪审查不可或缺,即让司法机关宣布侵犯个人基本权利和自由的议会立法或者行政命令违宪且无效。

社会主义与宪政的分野表明,二者在根本上相互抵牾,完全无法嫁接在一起。说 得形象一点就是,在社会主义之树上开不出宪政之花来。既然如此,社宪派的主张也就不攻自破,他们鼓吹的不过是一个自相矛盾的理论。自相矛盾的理论必然导致 自相矛盾的实践。实际上,不仅社宪派的理论站不住脚,而且历史上从未出现过社会主义宪政的实践,没有一个社会主义国家实现过宪政,相反,它们清一色地实现 过专政。也许有人会说,以前没出现过社会主义宪政,不意味着以后也不会出现社会主义宪政。从逻辑上讲,这话没错,但问题在于,什么样的因素能让两个自相矛 盾的东西有朝一日不再矛盾了呢?不可思议的是,国人常常放着现成的人类经验不学,偏偏要迷恋那些可能招致灾难的乌托邦。

还有人认为,社会主义宪政已经实现或者已经部分地实现,他们想到的例子是北 欧国家。问题是,北欧实行的是社会主义吗?答案是否定的。虽然北欧比其他欧美国家更接近于社会主义,但它们并不是社会主义国家,离社会主义还有相当大的距 离。那里没有推行公有产权(公有制)和计划经济(命令经济),没有落实某个政党的绝对领导,没有实行无产阶级专政、民主集中制等,怎么能是社会主义国家 呢?的确,北欧等福利国家有滑向社会主义的危险,或者说,它们正在滑向社会主义,但它们与社会主义之间依然有着实质性的区别。如果有一天它们真地变成了社 会主义国家,那里也就不再有宪政了。

 

 

宪政之路

 

 

社宪派与普宪派的主要分歧之一是在如何实现宪政的路径上,前者主张通过实施 现行宪法的途径实现宪政,而后者则主张通过实质性修宪或者另起炉灶的方式走上宪政之路。问题的关键在于,落实现行宪法能否带来宪政?可以肯定的是,并不是 任何宪法的实施都能导致宪政,正如并不是任何法律的实施都能导致法治一样。宪政的前提是优良的宪法,只有实施优良的宪法才可能带来宪政。那么,什么是优良 的宪法呢?答案是限制权力的宪法,或称“限权宪法”或“有限宪法”,即以分权制衡作为基本架构的宪法。如果一部宪法不是旨在限制权力,没有分权制衡的架 构,实施它并不能带来宪政,甚至相反,实施它只能带来专政或者暴政。

那么,以此为标准,实施当下的宪法能否带来宪政呢?回答是否定的。这部宪法 的制度和精神是集权,而不是分权,它没有确立分权制衡的基本架构,既没有确立横向分权(三权分立),也没有确立纵向分权(联邦制),如何实现对权力的制 约?如何构建一个有限政府?且不论其制定或者修改程序所存在的瑕疵,单就制度设计而言,它与宪政的要求也相去甚远。它确立了“人民民主专政”、“党的领 导”、“民主集中制”、“公有制”、“公共财产神圣不可侵犯”等原则,集权架构十分明显,社会主义特征十分鲜明。它确立了至高无上的权力,赋予一些组织或 者机关不受约束的权力。譬如,它规定,全国人大是“最高国家权力机关”(第五十七条)。这究竟意味着什么?全国人大有权制定任何法律?包括制定那些褫夺公 民基本权利和自由的法律?倘若果真如此,谁来限制全国人大?如果没有任何人或者机构能够限制它,它若制定了褫夺公民基本权利和自由的法律,该如何救济?如 果没有任何救济措施,如何实现以保护基本权利和自由为依归的宪政?

其实,宪政不承认任何最高权力,无论这种权力掌握在什么人或者机构手里,也 无论此人或者机构是如何产生的。最高权力意味着不受约束的权力,如果赋予某个机构最高权力,谁来约束它?根据宪政基本原理,所有的权力都需要制约,当然包 括议会的权力,哪怕议员是通过自由竞争的选举方式产生的,因为即使是自由选举产生的议会,也照样可能违反宪法、制定侵犯个人基本权利和自由的法律。诚然, 议员是人民的代表,但人民的代表不等同于人民,所以人民的代表的意志完全可能违背人民的意志,法律完全可能违反宪法。假定法律不会违反宪法,就是假定人民 的代表的意志任何时候都不会违背人民的意志,而这种假定是没有任何依据的。宪法和法律的根本区别之一就是,宪法是由人民制定的,而法律是由人民的代表制定 的,人民高于人民的代表,所以宪法高于法律。正因为如此,违宪审查才有可能和必要。

可能有人会说,中国的人大至上类似于英国的“议会至上”或者“议会主权”, 既然英国可实现宪政,中国为何不可?首先,必须指出的是,议会至上或者议会主权与宪政格格不入,因为宪政不承认任何一个机构拥有至高无上的权力,不承认任 何一个机构拥有不受制约的主权。其次,将英国视为议会至上政体,是对其政治安排的极大误解,尽管这一误解在学术界具有广泛的影响。在很大程度上讲,将英国 政体理解为议会至上,是法律家布莱克斯通(William Blackstone)对普通法史上伟大法官库克爵士(Sir Edward Coke)的误读,而这种误读又被奥斯汀(John Austin)、戴西(A. V. Dicey) 等人错误地接受了,导致以讹传讹,以至于很多人相信英国的议会权力绝对、无所不能。用以描述这种看法的名言是:英国的议会可以做任何事情,“除了不能把一 个女人变成一个男人、把一个男人变成一个女人之外。”实际上,被视为议会至上始作俑者的库克法官并未主张过议会权力不受限制,相反,他在1610年的“博纳姆医生案”(Dr. Bonham’s case)中明确指出,当议会的立法违反“普遍的正义和理性”(Common right and reason)、令人厌恶或者不可能被执行时,普通法将支配它,并判定该法无效。这一判决被不少法律家认为是司法审查的起源,也是普通法宪政(common law constitutionalism)的体现。由于英国没有成文宪法,对议会权力的限制主要是通过普通法、宪法惯例以及宪政传统来进行的,议会必须恪守法治和人权保护原则,而且法院有解释和适用法律的权力。英国法官劳斯爵士(Sir John Laws)认为,英国的议会必须受制于宪法,并且,对议会立法的司法审查对于保护基本权利和自由是必需的。在他看来,英国的议会不是主权者,英国宪法才是主权者。

也有人说,落实中国的宪法能够实现宪政,原因在于该宪法规定了大量的公民基 本权利和自由,甚至比那些宪政国家规定还要详尽呢!我的看法是,姑且不论这部宪法中有关基本权利和自由条文的缺陷,如果一部宪法中没有确立分权制衡架构, 规定再多的基本权利和自由也没有意义,因为它们无法实现。倘若宪法中没有分权制衡安排,如何防止政府侵犯或者褫夺个人的基本权利和自由?用什么阻止政府的 越权和滥权行为?如果没有防止政府侵犯个人基本权利和自由的有效措施,那些基本权利和自由如何能避免一纸空文的命运?虽然权利法案已经成为现代成文宪法的 必要组成部分,但美国宪法起草者们起先大多认为宪法无需规定基本权利和自由的看法,并非没有道理。在他们看来,只要宪法确立了分权制衡,有效约束了政府的 权力,个人的基本权利和自由自然就会实现,而且,个人享有的基本权利和自由很多,写在宪法上难免会挂一漏万,让人误以为那些没写入其中的基本权利和自由不 受保护。

既然如此,指望通过落实现行宪法来实现宪政无疑是缘木求鱼,恰当的选择是另 觅他途。有人说,不通过实施现行宪法来推行宪政的做法,是一种革命,而今革命不应成为中国的选择,因为它太激进而且伴随有暴力冲突。其实,这种看法混淆了 不同类型的革命,误以为所有类型的革命都是洪水猛兽,都会带来灾难性的后果。英国革命、法国革命、美国革命、俄国革命都叫“革命”,但其内容、方式和结果大相径庭,因而不能笼统地支持还是反对革命。那种全面改造社会的暴力革命,比如法国革命(1789)和俄国革命(1917),无疑应当竭力避免,但那种改进宪制或者确立宪政的政治革命,比如英国的光荣革命和美国革命,则是值得追求的。

 

 

结语

 

 

当下中国处于十字路口,各种矛盾和冲突日益加剧,主要原因之一是权力不受制 约。这场事关宪政的争论在一定程度上表明,中国在过去百年里几乎是踏步不前。虽然反宪派的声音一出即受到大力挞伐,但社宪派与普宪派以及其他主张之间的论 争表明,国人对宪政的看法以及实现宪政的路径尚未形成共识。假如中国现在出现了走向宪政的契机,国人的法政理论能否为宪政实践提供充分必要的知识资源,也 令人堪忧。反观十七、十八世纪的英美政治理论水准,不难发现,它们在那个时代就成功确立了宪政决非偶然。

无论如何,如果国人想要生活在一个自由而和平的社会里,努力的方向无疑是实 现宪政。它是迄今为止人类发明的既保有自由又保有安宁的最有效措施,是确保每个人自由而有尊严地活着的最不坏制度。它不属于西方或者东方,不属于任何一种 文化或者传统,相反,它是全人类的,虽然它被认为起源于西方;并且,非西方国家的宪政实践表明,它具有普遍适用性,尽管每个国家在宪政的细节上存在着差 别。既然如此,没有任何理由拒绝宪政。只有专制统治者或者暴君才会拒绝宪政,因为他们想继续奴役他人,继续野蛮统治。然而,热爱自由的人们,一定会冲破重 重牢笼,奔向宪政。

 

(本文刊于《领导者》2013年第4期)


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