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诺思等:宪政与承诺:17世纪英国公共选择治理制度的变迁
来源:未知 作者:admin 时间:2019-05-18 点击:
诺思等:宪政与承诺:17世纪英国公共选择治理制度的变迁
比较 2015-11-27
当地时间11月23日,着名经济学家道格拉斯·诺思于美国家中去世,享年95岁。为了纪念诺思,我们会陆续在公号上推出《比较》上发表过的诺思的文章,以飨读者。
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道格拉斯·诺思、巴里·温加斯特
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本文研究17世纪的英国在1688年“光荣革命”后出现的宪政制度变迁。我们集中讨论了制度与政府行为之间的关系,并说明了以革命胜利者的目标——保障产权、保护财富和消除横征暴敛型政府——为基础的制度变迁。我们认为,新的制度使政府得以切实可信地承诺维护产权。正如资本市场提供的证据所显示,这些制度成效显着。
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本文原载《比较》第六辑
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本文集中讨论支撑经济增长和市场发展的政治因素——不仅包括管理经济交易行为的规则,还包括管理如何执行和修改规则的制度。一个关键的政治因素就是政权(regime)或最高统治者受到这些规则约束或限制的程度。最高统治者可以随意修改的规则对经济绩效的影响迥然不同于这些规则不能随意修改时的情形。最高统治者根据自身利益改变产权的可能性越大,预期的投资回报就越低,相应的投资激励就越小。为了实现经济增长,最高统治者或政府不仅要确定一系列具有实际意义的权利,而且还必须要对这些权利做出切实可信的承诺。
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统治者可以通过两种方式形成这种承诺。其一,创立一种“负责任的行为”(responsible behavior)的先例,表明统治者承诺他或她将始终如一地执行一系列规则;其二,严格遵守一系列规则,不给违背承诺留有任何余地。前者十分罕见,这主要是因为财政需要所带来的压力和持续的紧张状态终将导致统治者做出“不负责任的行为”(irresponsible behavior),并违反协议。而后者则是我们所要讨论的情况。
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我们试图解释17世纪英国的政治制度变迁,并集中讨论1688年“光荣革命”后形成的代议制政府的基本制度,在代议制政府下,有一个与国王并行并起着核心作用的议会和独立于国王的司法机构。在17世纪初的英国,财政困难使得“独裁”(arbitrary)政府的情况愈演愈烈,也就是说,根据国王的需要重新界定产权,以征财敛富。这终于导致了内战。采用其他政治制度的几次尝试都以失败而告终,于是,君主政治在1660年又得以恢复。同样,它也没有摆脱失败的命运,最终导致了1688年“光荣革命”,此次革命从根本上改变了英国的财政和政府制度。
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为了解释“光荣革命”后出现的变革,我们先谈一谈新制度的设计者力图解决的问题,即控制国王的独裁行为和横征暴敛的权力。然后,我们要说明,给定国王当时的手段、动机和行为,制度变革如何按照革命成功者希望的方式改变了统治者的激励。这些变革清楚地反映出一种意图,就是要让政府能够切实可信地履行其承诺。明确限制国王单方面更改其协议条款的能力在这里起到了关键作用,因为在“光荣革命”之后,国王只有在得到议会许可的前提下才能更改其协议。由于议会是富人的代表,其地位的提升明显削弱了国王违约的能力。另外,1688年之后出现的制度结构没有为议会取代国王,并采取同样“不负责任的”行为提供激励。因此,新的制度明显保护了私有权利。
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作为支撑我们论题的证据,我们研究了当时在资本市场中出现的显着变化。在斯图亚特王朝最初几年过后,国王便无法系统地筹集到资金。到了17世纪20年代,在财政压力加大的情况下,国王便开始采用一系列“强行借款”措施,这表明国王无法以他愿意支付的利率筹集到资金。但是,在“光荣革命”之后,政府不仅具备了偿还债务的能力,而且其筹集到的资金数额也达到了前所未有的水平。在短短9年间(1688—1697年),政府借入款项的增加超过了一个数量级。贷款人提供贷款意愿的巨大变化反映了人们对政府履行其承诺的预期大大增强。有证据表明,这些预期得到了证实,而且这种状况也顺利地延续到18世纪。
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由于我们主要讨论政治制度的变迁和影响,我们就必然会忽略掉更大的经济和宗教背景,即使在许多具体情况中,这些更大的宗教和经济问题是我们所描述的行为和政策的直接根源。实际上,17世纪的历史记述并不完整,它没有描述与经济扩张和持续的宗教冲突(尤其是天主教和新教之间)相伴而行的市场壮大与制度变迁。比本文更全面的研究应该试着把经济和宗教参与者的机会成本变化结合起来,因为这些参与者与我们关注的政治问题交织在一起。既然说到这里,有必要强调一下,我们所讨论的主题是英国制度框架变迁过程中的关键部分。我们认为,尽管当时英国的经济一直在扩张而且其市场也一直在不断发展壮大,但是如果要想保持经济的持续增长,就必须改变我们在下文即将描述的种种约束。
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本文结构如下。第一部分论述政治制度和宪政的重要性,以及对随后几部分内容的重要意义。第二和第三部分叙述当时的情况,尤其着重于两个时期,即斯图亚特王朝和由“光荣革命”后的新制度和产权保护的演变。第四部分是本文的核心,它揭示了这些制度如何使政府能够切实可信地承诺履行其协议。第五和第六部分列举了来自公共和私人资本市场中的证据。
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一、政治制度和宪政的作用
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纵观整个历史,国家为了实现社会目标而拥有强制权力一直是一个两难问题。宪政和其他政治制度的一个重要作用就是要约束国家(state)或最高统治者。这些制度在一定程度上决定了国家制定的规则和法令到底是维护少数人的利益从而不利于长期发展,还是有利于推动经济的长期增长。简单地说,成功地获得长期的经济绩效需要为经济当事人和政治当事人提供适当的激励。
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由于国家在强制方面具有比较优势,那么,怎样才能防止它滥用权力去榨取全部社会盈余呢?显然,随心所欲或者不受限制地使用权力并不总是符合统治者的利益;如果国家与其人民达成一份可以为人民提供保障的协议,那么它通常可以增加其收入。但是只此一点不足以保证统治者保持持续一贯的做法。
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有关交易成本和制度的文献强调,尽管当事人有强烈的动机达成协议,但是事后他们难免会违反协议:遵守协议通常是一个潜在的难题。这类文献也注意到,如果能事先预料到事后将出现的问题,当事人往往会改变激励,设计出有利于在事后遵守协议的制度或章程。奥立弗·威廉姆森(Oliver Williamson)认为:
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如果事先能够采取相应的行动,那么受事后机会主义影响的交易就会获益。明智的人(谈判当事人)会同时做出切实可信的承诺并要求对方也这样做,而不是在机会主义行为出现后才采取应对措施。激励可以重新调整,而且(或者)组织交易行为的良好的监督管理体系是可以被设计出来的。
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针对预期的激励问题仔细选择相应的制度,可以减少或者消除守约方面出现的问题。在这种情况下,当事人更愿意达成并遵守复杂的协议,以防止国家滥用政治权力。
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为了成功实现这一目的,在国家和人民之间进行谈判必须能够形成一部宪法,其条款可以全面解决相关当事人之间的潜在执行问题。该宪法必须能够自我实施(self-enforcing),也就是说,谈判中的主要当事人必须有激励去遵守谈判的结果。
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假设最高统治者借了一笔钱,他承诺在规定的时候连本带利偿还贷款。什么机制能够防止最高统治者完全无视贷款协议拿着贷款不还呢?在约束最高统治者的违约激励方面,声誉长期以来一直是一个重要因素,而且这种方法近来已经被做成了现代博弈理论的精致模型。“长远打算”(long arm of the future)为现在履行贷款协议以便获得将来的贷款机会提供了激励。文献研究表明,在许多简单的重复博弈中,光是这种激励本身就足以防止违约行为。
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然而,众所周知,在某些情况下,仅有这种机制无法防止违约行为。在目前的第三世界债务问题上,肯尼思·罗高夫等人(Jeremy Bullow和Kenneth Rogoff)认为,重复博弈本身不足以防止违约行为,还需要更加复杂的制度安排。同样,在中世纪的问题上,有学者(John Veitch)指出,中世纪的国家具有强烈但不太明确的激励去确立起履行偿债承诺的声誉,而且它们基本上都是这样做的。但是,一旦发现了另一个明显更为丰富的资金来源,就会出现一系列重大的拒绝偿还贷款行为。13世纪末,随着意大利商人的规模日益壮大,爱德华一世便剥夺了犹太人的财产;在同样的情况下,菲利浦四世剥夺了圣殿骑士团的财产。
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重复博弈本身不足以防止违约行为的一个重要原因是君主的时间偏好或贴现率的变化。早期的近代欧洲国家战乱频繁。由于当时的战争开支越来越大,君主的财政需求也越来越大,君主和政权岌岌可危。一旦面临这种境地,君主对未来的预期就会大打折扣,这使得一次性违约收益相对于被放弃的未来机会而言变得更加有吸引力。实际上,财政紧张导致的违约常常与重大的战争相伴而行,而且历史悠久。
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重复博弈和声誉不足以防止违约为政治制度发挥作用提供了空间。如果易变的贴现率问题显得非常重要,个人就有激励去设计防止违约的制度。值得注意的是,这些制度并没有取代声誉和相关的惩罚策略,而是对它们的补充。在声誉本身的确不足以防止违约的情况下,作为一种约束,适当地选择出来的制度能够提高声誉机制的功效。有关厂商理论的文献详细说明了厂商的特定制度特征如何有助于减少声誉防范不力的激励问题。
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在这些说明中,政治制度的作用被内生化。对国家的事后行为进行约束促使国家遵守其与人民达成的协议,例如,不剥夺人民的财产。正如我们在下边指出的那样,这一逻辑可以用来说明“光荣革命”时期出现的制度变革。
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我们的观点也意味着,在发展自由市场的同时,必须对国家利用经济规则来为其自身及其支持者牟利的行为进行切实可信的限制。因此,成功的经济表现必定伴随着限制经济干预行为、允许私有产权和市场在经济中占主导地位的制度。换句话说,由于宪法约束一定是自我实施的,所以它们必定能够让国家可信地承诺遵守宪法约束。没有类似约束的专制主义国家,如近代初期的西班牙,就制造了阻碍长期经济增长的经济环境。
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这样看来,政府尊重私有产权和私人交易的能力就是经济增长的一个重要条件。正如我们将要看到的那样,它也是17世纪英国宪法争论的一个核心问题。
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二、斯图亚特王朝时期的英国:缺乏对权利的可信承诺
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1603年,在斯图亚特王朝从都铎王朝手中接过统治权后,收入问题和由此带来的后果日益显现。当时,国王希望“自力更生”(live on his own),就是通过扩张王室来为政府筹集资金。当时,www.yabo10.com亚博的执行和公共开支无须经过公共预算程序,而且议会在开支和投资决策过程中只起到很小的作用。因此,在开支决策方面,国王拥有相当大的决定权。议会能够在多大程度上影响政策主要取决于它为国王提供税收收入的能力,尤其是在以战争为目的的特殊情况下。议会还负责授权国王开辟新的税收来源,如关税,但实际上,斯图亚特王朝,尤其是查理一世,一直都是在没有得到议会许可的情况下征税的。
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在整个斯图亚特王朝时期,从传统税源征得的税收根本无法满足开支的需要。虽然我们未能系统地收集到斯图亚特王朝时期的政府开支数据,但是,当时的财政状况依然可以管窥一斑。
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在斯图亚特王朝初期,王室的土地只能产生大约一半的年收入。为了弥补年收入的不足,国王经常采取出售王室土地的办法。在1588年与西班牙的战争结束时,伊丽莎白女王已经出售了25%的王室土地,筹集了75万英镑。尽管如此,詹姆斯一世还是继承了伊丽莎白战争时期遗留下来的数目可观的债务。在其在位时期(1603—1624年),他又出售了25%的王室土地,而他的儿子查理一世在位时期(1625—1641年)依然要偿还遗留的债务。为了开支而出售大量可以获得税收的资产,说明税收问题已经成为当时很普遍的疾患。它还意味着,随着时间的推移,税收问题日趋恶化,因为每次出售土地都意味着未来的收入会减少。实际上,在1617年已经出现了入不敷出的现象,赤字达到了3.6万英镑,或者说收入只达到支出的90%。
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因此,在斯图亚特王朝时期,寻找新的税源就成为一项优先考虑的任务。造成国王与议会发生冲突的一个重要原因就是通过新增“赋税”(impositions)提高关税收入。实际上,在17世纪30年代,这种做法给政府带来了财务清偿能力,也使国王可以不依靠召集议会而活得很好。
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国王为增加收入而采用的另外一个办法就是借款。但是,国王并未与财富集团建立起一种系统的、正常的关系,也即履行今天的承诺以获得未来的贷款机会。实际情况恰恰相反。斯图亚特王朝大多是通过威胁来获得贷款的,因此,这些贷款后来就被称为“强行借款”。偿还贷款经常是无法预期的事,而且也从来没有按照当初的贷款协议执行过。通过1604和1605年间的强制贷款,国王一年就借到了111 891英镑;“尽管……最后都得到了偿还,但20 363英镑……还是在1609年12月时才最终清偿”。1617年的强行借款(还不到10万英镑)直到1628年才得以偿还。从1611年到1625年,国王一直通过相同的办法来借款。随着时间流逝,这种贷款越来越像税收,但由于它们都是贷款,所以,国王并不需要得到议会的批准。
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国王不能按照合同约定偿还贷款,显然表明他已准备按照自己的意愿修改私有当事人的权利。尽管国王非常希望在未来筹集到资金,但他还是受短期利益左右,拒绝履行他已经答应的条款。正如上文已经提到的,这样的行为在英国并不罕见。
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另一种增加收入的办法就是出售垄断权。虽然出售垄断权并不是最重要的增收来源,但是它所产生的经济影响使之具有特别重要的意义。为了通过这种方式增加收入,国王以一种新的方式利用了专利权。专利权原本用来保护并促进新工艺的发明,但是,在当时却被用来“阻止现有产业披着技术进步的外衣进行垄断”。从收入的观点来看,新的垄断权最好出售给这样一些人,他们从事收益可观的经济活动但又不是国王的支持者。这导致在经济中出现了系统性的寻租和剥夺准租金的行为。另外,正如我们将在下文看到的那样,国王为执行这些授权所采用的制度不同于重商主义者所采用的制度,新制度在很大程度上对国王的利益负责。这些制度必定会冲击现有的权利和旨在保护这些权利的制度。
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一旦某一种经济活动成为国王出售垄断权的对象,此种经济活动的现有经济利益以及以此种经济活动为生的人(如供货商和消费者)都会遭到破坏。这样看来,授予垄断权的作用就像新增一种赋税,因为它剥夺了现有投资的价值以及未来的收益,它所获得的利润比向收益征收100%的税还要大许多。它所带来的风险降低了所有新投资的回报,并因此阻碍了新投资。
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除了出售垄断权,詹姆斯一世,尤其还有查理一世,还采用了其他一些更狡猾的方式剥夺财富。由于这涉及公共政策的许多方面,所以,公民所承担的政治风险在这一历史时期大幅增加。一个重要的例子就是由国王引发的贵族扩张,其目的仍然是为了提高税收。这种扩张不仅具有广泛的社会、文化和意识形态影响,而且还对现有的贵族产生了极大的负面影响。英国贵族院(上议院)规模的扩大改变了现有议席的价值,因为它限制了现有议员保护自己免受国王控制的能力。在詹姆斯一世登基到内战爆发之间这段时期,斯图亚特王朝出售贵族头衔的行为使得贵族阶层的人数增加了一倍。
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为了增加收入,国王还通过其他方式利用政府权力。例如,国王的代表利用古代的王室食物征发权,以“公共目的”(public purposes)为由强买许多商品,所支付的价格远远低于市场价。在17世纪20年代,王室食物征发权每年带来的“未经议会表决的”(unvoted)税收达4万英镑。詹姆斯国王还把世袭称号拿来出售:例如,以1095英镑的价格出售准男爵爵位头衔,而且承诺出售数量有限。截至614年,这种做法为国王带来了9万英镑的收入。但詹姆斯很快就食言了,他降低了价格并卖出了超过承诺数量的头衔。截至1622年,售价跌到了220英镑。通过各地的官员,国王控制着已经转让给未成年人(minors)的产业。国王经常根据自己的利益需要,公开侵吞其中的部分财产。国王还出售“特许权状”(dispensations),也就是说,国王利用自己的权力允许特定的人不受特定法律或规定的限制。在“出售”这种权力的同时,常常还要执行或者威胁执行多年来未曾执行过的法规。有时,国王简单粗暴地没收公民的财产。1640年就发生过这样一件令人瞠目结舌的事件,当时,“政府没收了价值13万英镑的金条,这些金条是私营商人们为了安全而存到伦敦塔里的,结果致使许多商人陷入破产”。
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国王与财富所有者和纳税人之间的利益冲突是国王无法得到议会授权的一个主要原因。作为交换,议会在授权时会对国王的权力附加条件和限制,而这是国王不愿接受的。因此,议会的利益使得他们力图去解决的问题变得更加严重。而拒绝提供资金则恶化了国王的财政问题,并使国王变本加厉地去寻找其他的收入来源。
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斯图亚特王朝政策制定的制度基础
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议会和普通法法庭都反对国王为了增加收入而滥用垄断权以及在权利方面做出调整。议会经常控诉国王,列举议会想要解决的由国王引起的种种问题。议会的“控诉”行动是更大的谈判过程的组成部分,议会想要在控诉的过程中以收入为筹码来限制国王的权力,同时限制国王以制定政策的方式剥夺财富。由于收入问题屡屡出现,斯图亚特王朝经常召集议会要求增加额外收入。议会的想法通常是以收入为条件要求国王尊重传统的产权和制度:例如,要求国王停止授予新的垄断权。不过,国王显然不愿意接受这些限制,所以,议会常常在没有同国王达成协议的情况下就被解散了。
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议会也试图防止国王利用法律来达到目标。1624年,议会通过了非常着名的《垄断法》,禁止为了获得收入而利用专利来授予现有行业垄断权。议会力图通过这种方式来保护传统的产权。此外,普通法法庭在1601年针对着名的“垄断案”(Case of Monopolies)做出了裁决,认定国王使用垄断权违反了普通法。但是,国王依然能够绕过这些限制。尽管这样的行为通常是不合法的,但是,只要国王不通过议会增加税收,他就可以在实际运作中利用这些不合法的行为。
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为了理解这些王室政策导致的制度反应,我们需要研究一下国王是通过哪些制度方式来进行统治的。就我们的分析而言,国王要想成功地进行统治需要王室权力和制度方面的三个核心要素。首先,国王拥有的主要权力就是王室特权,国王通过它颁布公告或皇家法令。这意味着它可以颁布新法律,也就是说它拥有撇开议会的准立法权。国王法的执法机构是特权法庭而非普通法法庭,并且,它还包括针对特殊人群推迟执法和免于执法的权力。
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第二,同时具有立法、执法和司法权的星室法庭(the Star Chamber)起着关键的作用。在与特权有关的问题上,星室法庭必须要做出最终解释,并且能够在特定背景下修改反对国王的裁决。
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最后,由于国王亲自负责日常的政府工作,他给法官们发工资,所以法官们当然乐于为他效劳。斯图亚特王朝的国王们越来越愿意利用其权力影响法官们的裁决。法官们[首席大法官Coke(1616/17)和Crew(1627)]因为其裁决违背了国王的意愿而公然遭到罢免。这种策略最终导致法官们大多都服从国王的意志。
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这些制度作用,在加上国王的执法、立法和司法权,限制了外部的制度约束。虽然王室公告同议会的法案相比不具备同等的法律地位,但它们依然直接由普通法法庭来执行。由于这些法庭不见得会同国王沆瀣一气——而且常常是背道而驰,所以国王就通过更高一级的法庭——星室法庭——来达到目的。因此,鉴于普通法法庭常常反对国王,国王就愿意通过颁布公告来改变解纠纷的司法管辖权。更多地诉诸星室法庭以及在大多数时间里撇开议会成功地操纵政府,使得传统制度不能有效地约束国王。有效地拥有立法和司法权也使国王有能力在方便的时候修改经济和政治权利。与上个世纪相比,本应受到议会和其他制度保护的权利变得相当不安全。
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这样,为了保护个人自由、权利和财富,一个反对国王的联盟形成了。对于不同的经济利益集团来说,这也增加了政治赌博的筹码——特别地,对抗国王的价值提高了。另外,由于国王想要从其支持者那里榨回他曾经赏赐给他们的利益,支持国王的价值就降低了。然而,显而易见的是,如果英国国王像法国和西班牙国王一样拥有一支常备军,并用这支军队镇压初露端倪的反抗行动,与国王抗争就不会成功。
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内战导致了光荣革命
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反对派终于公开向国王提出了挑战,将英国拖入了内战。但反对派不见得必然会最终取得胜利。
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在夺取了政权之后,反对派修改了为国王的恶行提供支持的制度。不出所料,根据一项法案,星室法庭于1641年被取消了,该法案规定与财产有关的所有案件都要通过普通法法庭来审判,这就在通往普通法至上的道路上树立了一块里程碑,对产权来说也是如此。对垄断进行限制现在也得以执行。为了防止国王在大多数时间里撇开议会进行统治,议会通过了三年一度立法(the Triennial legislation)的规定,要求定期召集议会。王室管理机构(the royal administrative apparatus)被撤销了,过去,它使王室可以对经济施加监管限制,而这与普通法法庭的执法权相抵触。
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一些重大的变革减少了对劳动力流动的限制。在土地所有权方面做出的修改也有利于私有产权和市场的发展,而且还削弱了国王在政治上控制其支持者这一曾经很重要的能力。取消对土地使用的限制,以及市场环境的改善创造了许多有益的新机遇。
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一些政治革新在内战后大量涌现,其中包括废除君主制和贵族院。但这些革新的失败却导致了国王的复辟。1660年,英国恢复了君主制,斯图亚特王朝再次执政。关注复辟前制度变革的一个明显局限对理解以后的一系列事件非常重要。虽然细节上的出入相当大,但在随后的25年间,在一个重要方面却重复上演了斯图亚特王朝早期出现的一些事件。与人民之间进行的政治斗争导致了国王的独裁侵权行为。到目前为止,有关这方面的最重要实例,即对地方政府的重新授权和政治权力的重新分配,实际上导致一个国家团结起来共同反对国王。重新授权和重新分配权力是为了应对由辉格党引发的“排挤危机”(Exclusion Crisis);这场危机使国王得以剥夺反对派的公民权,并随之减少了阻止其使用权力的障碍。17世纪80年代中期,接受新宪法的城镇选出了104位议会议员,其中只有1位是辉格党人。这使“曾经强大、激进、组织性极强的反对派变成了软弱无力的少数派”。
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如果国王的这种政治操纵获得了成功,其权力就得不到制衡,因为它使国王可以剥夺所有反对派的权利。但是,在1686—1688年间,詹姆斯二世在剥夺了反对派辉格党人的权利后,开始将其滥用权力之手伸向了自己的支持者,于是其支持者便倒戈相向,加入了反对派的阵营,并在1688年光荣革命中将其推翻。
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三、光荣革命后的制度变迁
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在威廉和玛丽继承王位后,议会通过革命协议(Revolution Settlement)调整了英国社会的政治制度。为了理解新的制度,有必要清楚地了解议会利益集团试图解决的问题。早期的斯图亚特王朝利用星法庭和晚期的斯图亚特王朝重新分配权利,都对公民的自由和财富构成了威胁,公民在面对国王侵占其财富的企图时,几乎得不到任何保护。但是,经验表明,仅仅取消导致独裁行为的权力不足以防止权力滥用。控制国王的行为不仅需要解决财政问题,也需要对国王加以适当的限制。所以,光荣革命也是一场财政革命。制度革命的主要特点如下所述。
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首先而且也是最主要的是,这次革命开创了议会“至上”(supremacy)的年代。革命后不久,英国确立了新的政体,即“君主立宪制”(king in Parliament),而不是国王单独执政。国王不再以“君权神授”(diving rights of kings)为由,凌驾于法律之上。议会至上原则使议会在不断演进的政府治理中发挥固定的作用,从而直接制约国王。国王再也不能随心所欲地召集或遣散议会了。
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议会还在财政事务中获得了重要地位。它牢固地重新确立起开增新税赋方面的绝对权力;同时,国王独立的税收来源也受到了限制。这意味着,国王要想实现自己的目标,就必须与议会建立良好的关系。总而言之,在审查政府如何花费方面,议会获得了前所未有的权力。议会对政府开支的否决权,以及对经其批准了的资金使用情况进行监督的权力,都极大地限制了国王的权力。
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另外一个重要的制度变迁主要是针对王室特权的。王室特权极大地受到了普通法的限制,并且服从于普通法,而且特权法庭(特权法庭允许国王按照其公告行事)也被废除了。同时,法官相对于国王的独立性也得到了强化。法官现在可以坚持其操守(他们只有在因犯罪而被宣布有罪或经过上下两院批准的情况下才能被解职)而不必取悦于国王。非常有利于私有产权的普通法法庭也因此确立起权威地位。
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由于斯图亚特王朝以侵犯其反对者的人身自由(过多的保释金,没有人身保护权的正式文书)来提高反对国王的成本,因此削弱国王滥用权力的能力不仅使经济自由权和产权受到更大的保护,在政治自由权和其他政治权利方面也是如此。政治权利被认为是防止随意侵犯经济权利的一个关键要素。
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还有最后两点值得强调。第一,将这些制度变革聚合在一起的因素之一是成功地废黜了查理一世和后来的詹姆斯二世。对于国王来说,这对其将来不负责任的行为构成了切实可信的威胁。能够“引发”这种威胁的条件形成于革命协议以及后来的权利宣言(the Declaration of Rights)中。第二,尽管议会至上意味着由议会规定新政治制度的形式,但议会并没有像它在内战后或19世纪期间所做的那样,接管政府独有的权力。虽然现在的国王受到了许多限制,但这并不意味着国王已经沦为傀儡。
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四、光荣革命与英国对保护产权的可信承诺
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制度创新极大地增强了财富所有者对政府的控制。由于财政危机必然迫使国王违反协议,消除国王在关键决议上的单方面控制能力是新制度的一个必要组成部分。正如我们在上文提到的,这是通过两种方式来实现的。其一,规定政策中的重大调整必须经由议会批准。这一规定使财富所有者的代表们可以否决这类调整,除非他们也能从中获益。这一规定还使得在危机时期可以采取某些行动,并消除国王单方面采取行动的可能。其二,国王违反承诺的其他几种方式也受到了禁止,尤其是他单方面立法(通过特权)、绕过议会(由于他有独立的资金来源)或罢免不服从国王意愿的法官的权力。
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有两方面的因素使新的制度安排可以自我实施。第一,切实可信的废黜威胁限制了国王忽视新制度的能力。第二,为了在政府中拥有更大的影响力,议会利益集团同意帮助政府建立可靠的财政基础,也就是说,他们同意提供充足的税收。这不仅消除了行使独裁权力的主要激励,对于新国王威廉来说,这还意味着他可以向法国发动大规模战争。这种安排令国王非常满意,以至于他创立了一系列履行承诺的先例,以此来巩固其权力。作为这些制度变革的一个结果,私有权利从根本上得到了更多的保护。
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对议会的制度和政治约束
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议会的胜利也提出了一个问题,即它为什么不会变得像国王那样行事?议会的动机并不比国王崇高。但制度上的结果有效地阻止了议会采取类似的行为。有学者(Robert Ekelund和Robert Tollison)进行了如下一般性分析:
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在英国,由不确定性带来的较高成本和日益增长的私人回报降低了产业对监管和控制的需求。所有这些都强化了自发形成的宪政民主,它创造了一些环境,加大了君主和商人共同寻租的成本。当寻租的权力从君主转移到议会时……通过制定法律来提供监管的成本就增加了。
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他们认为,立法机构本质上就是一个各种不同观点并存的地方,这提高了以偏袒性法规谋取私利的成本。
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我们描述的制度演变框架补充了他们的分析。纳入法律中的经济和政治自由、主要当事人(如商人)对更多自由的兴趣,以及17世纪末横扫英国的意识形态因素都在制度变革过程中发挥了作用。新的宪政安排赋予了若干参与者以否决权,并因此开创了分权的先河。现在,以公众利益为代价谋取私利需要国王、议会和法庭的通力合作。只有国王可以提出开支议案,但只有议会可以批准议案并为议案拨款,而且议会这样做完全是基于国王提议的目的。有学者(Erskin May)将这一过程总结如下,“国王提出要求,下院授权,上院批准该授权”。国王和议会之间的权力制衡明显限制了公开谋取私利的行为。
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其他三个政治方面的因素帮助解释了为什么在议会至上的新时期,权力并没有完全从国王转移到议会手中。1641年,有利于王室修改权利和产权的集权化管理机构被取消了。类似机构的取消防止了国王或议会采取相似的侵权行为。由于一种新的机构即使最初受到相当大的限制,它也有可能在将来进一步膨胀,所以许多利益集团可能会反对创立这样的机构。
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第二,具有商业意识的辉格党执政联盟偏好有限政府,尤其是限制对普通法法庭的政治干预。因此,议会对法庭的干涉就受到了政治上的限制。正如布朗恩(R. Braun)观察到的那样:
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辉格党政治寡头急于避免针对其支持集团的商业秘密的侵权行为。宪政和制度框架以及(辉格党及其支持者的)主要意识形态基础都妨碍了英国政府的中央管理机构不断发展(一种占支配地位的监管和控制功能)。
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议会按照法国财政大臣柯尔贝尔(Colbert)(或斯图亚特王朝)的方法对市场进行普遍监管可能会导致与普通法法庭发生冲突。所以,法庭的政治独立性就限制了议会滥用权力的可能。加上有明确的制度限制国王对法庭的干涉,从而保证了法庭在众多经济活动领域内拥有重要并且不受任何挑战的权威。
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第三,创立政治上保持独立的司法制度极大地提高了政府切实可信地履行其承诺的能力,也即政府自我约束的能力。通过限制政府违约的能力,法庭在确保保护权利的承诺方面起到了核心作用。正如我们将要看到的那样,这种承诺极大地提高了政府通过借贷筹措资金的能力。
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这样看来,伴随着光荣革命的制度和政治变革明显提高了政府的可预见性。通过为政府打造坚实的财政基础和令税收正规化,王室为了获得收入而随意征敛的行为就被清除掉了。任何谋取私利的利益集团现在都必须要同时得到国王和议会的许可。
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五、财政革命
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为了了解光荣革命的深远意义,我们集中关注公共融资的一个重要方面,即政府借贷。由于资本市场对产权保护尤为敏感,它们就为发生的经济和政治革命提供了独特而又显而易见的指标。实际上,它们是根据经验评估光荣革命意义的方法之一。
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在光荣革命之前,国王操纵着贷款的偿还;重新安排和延迟偿还屡见不鲜。通过1604/1605、1611/1612、1617和1625年的强制贷款,确实筹集到了资金。在每次贷款过程中,国王都没有履行其承诺。例如,在1617年的贷款中,詹姆斯一世以10%的年利率在伦敦借到了10万英镑。当年年末,尽管詹姆斯国王偿还了利息,但他还是拒绝偿还本金,而且还要求延长贷款期限。在随后的几年中,他都没有支付利息,而且每年都“达成了”续借协议。1624年,查理一世将贷款利率降低到8%,但他在1628年之前既没有支付利息,也没有偿还本金。这样的行为很难获得潜在的贷款人的信任。正如罗伯特·阿斯顿(Robert Ashton)总结的那样,“国王向其贷款人和那些通过伦敦公司(the Corporation of London)或多或少提供过义务捐赠但最不愿意贷款的人给予骑士待遇”帮助解释了伦敦和资金利益集团支持议会的原因。斯图亚特王朝也没能在国际上发掘出大规模的贷款资源。
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在斯图亚特王朝后期,出现了几次金融创新,其中的有些创新在1688年后的“金融革命”中起到了关键作用,如可以出售的“可转让”票据。尼古拉斯(Glenn Nichols)近期的研究指出,斯图亚特王朝后期的金融制度(financial arrangements)要比斯图亚特王朝早期的金融制度好得多。其100万英镑的债务表明,后期的斯图亚特王朝——至少到那时为止——还是能够筹集到大量的资金。但是,沉重的财政负担限制了这套体制的作用,并最终导致了1672年以“关闭财政部”(stop the exchequer)而着称的局部抵抗。
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制度创新
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在英法战争(1689—1697年)期间,一系列制度创新改变了政府贷款的方式,促进了公共财政的正规化。首先,政府开始将指定新税收的用途作为一种惯例,每笔新贷款都必须得到法律的授权,所有新的长期贷款都要支付利息。通过预先指定税收的用途,议会利益集团限制了国王每年是否向债券持有人支付利息的决定权。
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第二,在1693年,以新税收为抵押获得了第一笔巨额长期贷款(100万英镑)。但是截至1694年,这笔资金就用光了。当政府寻找新的长期贷款时,它邀请贷款人成为英格兰银行的合作伙伴。英格兰银行负责管理政府的贷款账户,并且还负责确保不间断地支付承诺的利息。英格兰银行也受到了一些限制:它不能在议会没有明确批准的情况下借钱给国王或者购买国王的土地。正如麦考利(Macaulay)在一个世纪前就已经发现的那样,这些制度创新为辉格党提供了一个有力的手段(对商业利益集团来说也是如此)。由于对国王的贷款都要经过英格兰银行,“如果英格兰银行没有收到政府为贷款资金支付的利息,它就必须立刻停止支付贷款”。这样,政府的未来行为受到了额外的私人限制,因为如果不能履行其过去承诺的责任,它就很难使用目前的贷款资金。
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还有其他两个变革值得注意。1698年,政府设立了一笔独立基金,以弥补如下情况下的资金不足,即用于特定贷款的专项收入不足以支付必须支付的利息(有几种贷款情形也是如此)。这显然消除了每笔贷款的风险,因为每笔贷款都与特定的税收相挂钩。第二,在这一时期开始了金属货币的重铸,减少了因为金属货币磨损而导致的货币贬值。
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1688—1740年的政府贷款
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英国现代资本市场的制度基础就这样形成了。这些制度变革比其创始人希望的还要成功。例如,人们认为,英格兰银行的初始贷款认购将是一个缓慢的过程而且有可能失败。但实际上,第一天就认购了三分之一的贷款,而在随后的两天里又认购了另外三分之一的贷款。十天后,全部贷款都已被认购。
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为了观察金融革命的戏剧性结果,我们将目光转向当时的公共财政问题。在革命爆发前夕,政府开支将近180万英镑,在过去的20年间缓慢但却稳定地增长着。政府债务被控制到近100万英镑,或者说占国内生产总值的2%—3%(当时的国内生产总值估计约4100万英镑)。当时的荷兰可以以4%的年利率筹措500万英镑的长期贷款,英国则只能以6%—30%的年利率筹措小额短期贷款。
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光荣革命极大地改变了这种状况。在1697年,即光荣革命9年之后,政府开支就增长了3倍,达到790万英镑。开支增长的直接原因是英国与法国之间又爆发了新的战争。但重要的是,政府开发社会资源的能力得到了提高。政府债务规模的扩大可以证明这一点,9年战争期间,政府债务从100万英镑增加到将近170万英镑。这样的债务水平——约占国内生产总值的40%——在过去是很难达到的。另外,新政府资助战争的能力达到了空前的水平,这在打败法国过程中起到了至关重要的作用。用现代的眼光来看待这些数字,1万亿美元的经济可能在开始时负债250亿美元,而在短短的9年间债务就达到了4000亿美元。
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随着战争的积蓄,政府开支和债务融资的数额都达到了前所未有的水平。截至1720年,政府债务是1688年的5倍多,占国内生产总值的比率也是如此。通过借款为战争融资还有另外一点明显的好处。过去未曾预料到的大规模战争几乎总是伴随着巨大的财政需求、寻找收入来源以及随之而来的对财富所有者的不利要求。新的融资方法实际上排除了这样的需求。一系列价格变化还为新政体愈加提高的可预见性提供了另外一个证据。尽管债务水平显着提高致使财政赤字居高不下,政府政策却没有导致出现通货膨胀型财政。
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与此同时,政府借款的范围扩大了,而市场向政府贷款收取的利率却降低了。17世纪90年代初,政府最初的长期贷款利率达到了14%。截至17世纪90年代末,利率水平降到了一半,在6%—8%之间。在随后的20年间,利率水平一路下降,截止到18世纪30年代,达到3%。
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这些数字在两个方面令人印象十分深刻。第一,当时可供他人使用的财富数量增长惊人。第二,在政府举债增多的同时,利率却降低了。在需求剧烈增加的同时却出现了利率下降,这一现象表明,尽管债务规模明显扩大,由政府行为带来的整体风险却显着降低了。由于社会在新制度方面有了经验,尤其是新制度的可预见性和对保护权利的承诺,对未来行为的预期就开始折射出新的秩序。
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资本市场的反应直接反映了这些不断变化的预期。公共财政新的制度基础提供了一种明确而且切实可信承诺,即政府会履行其承诺并维持现有的权力结构。虽然根本的经济条件确实是债务大规模增加的一个重要因素,但光靠它们既不能解释债务增加的突然性,也不能解释债务数额庞大的原因。尽管后期的斯图亚特王朝在财政方面比其前辈更为成功,但在光荣革命之前,没有任何迹象表明在资本市场中出现了类似由光荣革命引发的戏剧性变化。
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六、对私人资本市场的影响
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我们的论点是,政府在履行其财政协议方面的可信承诺是保护私有权利这一更大承诺的一部分。后者显然是光荣革命时期制度变革的一个主要因素。由于缺乏一般经济活动的资料,所以我们无法对我们的论点进行全面检验,但我们还是能够提供一些支持。作为论据,让我们谈一谈私人资本市场的发展以及在长期经济成功的金融基础方面必然会出现的演变。
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虽然支撑私人资本市场的制度形成于至少几个世纪前,但经济史学家们普遍认为私人资本市场是在18世纪初才建立的。银行数量的增加以及一系列日益细分化的证券,提供了相对比较安全的储蓄手段。阿斯顿指出,这“意味着人们不用像先辈那样……把大量硬币、金条和金银器皿锁到安全的地方或者埋到自己的果园和花园中。”
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导致稳定的公共债务市场发展壮大的制度为私人债务市场平行发展提供了巨大的正外部性。简而言之,在成为为公共债务提供中介服务的机构之后,英格兰银行便开始经营私人业务。当时,其他许多银行也开始经营私人业务。这种发展为集中个人储蓄以及为借款人和贷款人牵线搭桥提供了制度架构。18世纪初,种类繁多的证券和可转让金融工具如雨后春笋般涌现出来,人们利用它们为大规模的经济活动融资。
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迪恩(Phyllis Deane)总结了与公共资本市场并行的私人资本市场的发展:
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英格兰银行代表政府进行金融交易的间接影响源自应运而生的新金融工具……而且由于信用可靠的借款人发行的(这些金融工具)本身就是可以出售的,这种影响通过创造大量储户可以购买的可转让票据资产,进一步优化了储蓄与投资之间的联系渠道。同样,私人存款也可以被用来进一步为私有部门提供信贷。
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因此,私人资本市场便繁荣起来。
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有几个方面的证据支持了我们的观点。首先,对各种私人信贷利率进行的研究表明,它们同公共信贷利率基本上相同。私人信贷利率的锡匠使在经济上可行的项目和企业得以扩大规模,并因此促进了资本积累。正如有学者(L. S. Pressnell)所总结的,“18世纪的资本积累降低了利率……作为一个主要的社会和经济成就凸显出来。”不幸的是,与18世纪下半叶的资料相比,上半叶的资料不太完整,而光荣革命之前时期的资料则几乎没有。
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其次,大规模的私人证券交易就是从这个时期开始的。股票市场一个重要方面的增长,即短期证券的增长。在17世纪90年代初,这些证券的金额平均为每年30万英镑。10年后,其金额平均为每年340万英镑,而且截至18世纪头10年,达到了每年1100万英镑。尽管“南海泡沫”(the South Sea Bubble)的破灭致使增长减弱,但1715—1750年间的市场比革命前的市场要大得多。
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第三,该时期还见证了银行的壮大和发展。在伦敦,紧随英格兰银行之后又出现了大量银行。截止到18世纪20年代,银行数量是25家。截止到1750年,达到了30家;截止到1770年,达到了50家;截止到1800年,达到了70家。尽管伦敦以外地区的银行只在1750年之后才大量涌现,但是阿斯顿认为,其中的许多地区在这之前就已经被整合到全国的资本市场中。“国内票据和期票在英格兰和威尔士所有地方的交易中起到了相当大的作用。但在西北地区的使用范围是最广泛的。票据的流行或许可以说明为什么在该地区银行业的出现相对较晚。”
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最后一个论据集中于英格兰银行在三个领域内开展的私人业务。(1)贴现票据。目前还没有关于银行贴现业务的系统数据。但零星的资料还是有的,它们表明,在银行开展这项业务的头几十年,业务量急剧上升。1699年的资料显示了如下的票据贴现额:6月13—31日,8534英镑;6月27日—7月4日,1.4万英镑。截止到1730年,票据的平均日贴现额超过了1万英镑,而截止到1760年,每天的贴现额超过10万英镑已经极为普通了。(2)流通票据。在18世纪时期,英格兰银行的票据成为一种主要的交易媒介,先是在伦敦,而后扩大到整个英国。在银行开展这项业务的头两年,票据额增长到将近76万英镑(见表5)。截止到1720年,票据额达到290万英镑;到了1730以及随后的几年,票据额超过450万英镑。(3)提款账户(drawing accounts)。似乎在英格兰银行创立这种原始活期存款后的20年间,这种形式的存款就已经变得系统化了。正如表5所示,提款账户在17世纪90年代末相当流行。截止到1720年,它们的数额超过了100万英镑;截止到1730年,则超过了200万英镑。总而言之,英格兰银行在私人信贷方面开拓了几种业务形式。截止到1720年,在英格兰银行刚刚过完25岁生日之际,这些业务的总金额已经相当庞大,这表明针对私人经济活动的金融业务得到了稳定增长。
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由此可见,私人资本市场与公共资本市场是共同发展壮大的。这种发展动员了大量的个人储蓄,并且在18世纪中期形成了一个全国性的金融服务市场。这些资金显然资助了大量的商业活动,并且在当时的经济扩张中扮演了一个不可或缺的角色。虽然对这些经济活动没有像对1750年之后的经济活动那样进行过详细的研究,但是1688年仍然显得比1750年更富有历史巨变的色彩。再回到我们的主要论点上,这种增长表明保护私有权的努力获得了极大的成功。尽管这个论据不能被用来深入考察准确的受保护程度,但它却表明产权保护是很重要的。未来对这些市场进行研究的时候,需要进行更为系统的检验。
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结 论
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在本文中,我们简要介绍了制度形式的成功演进,它使得早期的现代英国出现了经济增长。但是,从我们对英国近一个世纪的内战和革命的讨论中,显然可以看出,这些制度创新不是自然而然地发生的。更准确地说,它们都是国王逼出来的,而且常常以暴力的形式逼出来的。但是,国王差点儿赢得了这场斗争。如果国王在当时拥有常备军,他就可以将英国置于自己的控制之中,而英国的政治和经济未来也就极有可能是另一种景象,也许更像法国和西班牙。
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我们已经指出如何从内生的角度来思考管理社会的政治制度。议会的不合作进一步加剧了财政困难,并促使国王更加变本加厉地寻求新的收入来源,这些问题造成了一种权利得不到保障的局面,公民的财富和福利都受到了更大的威胁。在光荣革命之前,像星室法庭这样的制度使国王可以不顾议会利益集团的极力反对而随心所欲地改变权利。
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给定其手段和动机,议会利益集团在光荣革命中的胜利导致了五个显着的制度变化。第一,革命消除了谋求私利的基本根源,即一个陈旧的财政体制和与之相伴而生的财政危机。第二,通过限制国王的立法权和司法权,革命限制了国王在没有得到议会批准的情况下更改规则的能力。第三,议会利益集团重新确立它们在税收问题上的主导权,消除了国王单方面改变税收水平的权力。第四,议会利益集团在寻找资金和监督资金的使用情况方面确立起自己的地位。国王现在不得不以一种平等的方式与议会打交道——实际上,议会明显具有优势,因为它现在可以切实可信地以废黜越界太甚的君主相威胁。第五,通过在议会和君主政体之间形成一种制衡——并非像内战后那样取消君主政体,议会利益集团确保了限制自己采取独裁行为的倾向。总而言之,这些变革极大地提高了政府决策的可预见性。
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政府之所以能够承诺履行协议——尤其是承诺不侵占财富或拒付债务——就是因为财富的所有者通过他们在议会中的代表获得了对每一项决议的发言权。这意味着,只有类似的变化符合他们自己的利益,他们才会同意这样的变化。有否决权的人不断增加表明,大量选民可以保护自己免于政治侵害,这样就极大地减少了政府机会主义行为可能滋生的温床。
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在我们的论述中,政治和公民自由的出现不可避免地与经济自由联系在一起。国王的机会主义行为常常伴随着侵犯反对派的政治权利。国王在没有指控或者在审判之前长期羁押相关当事人以及要求超额保释金,提高了反对派的成本。因此保证政治自由是在政治上保护经济权利的一个组成部分。
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本文的主要结论是,代议制政府的基本制度——多数否决票和普通法法庭在经济事务中占首要地位——与为了控制政府权力而进行的斗争是密不可分的。具有商业意识的有产利益集团获得成功,使得制度不仅减少了国王企图新辟税源的激励,而且极大地约束了政府的行为(现在是“君主立宪制”而不是国王单独执政)。尽管这些制度创新没能预见到国王权力的衰退,以及议会在18世纪后半叶的统治地位,但是它们还是在60多年的时间里成功地制衡了权力。与17世纪的英国或欧洲大陆上的专制主义政府相比,英国对保护权利做出的制度承诺要强得多。资本市场提供的证据有力地支持了这一点。
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近期的研究大大拔高了法国大革命之前法国的经济表现,由此颠覆了对英国和法国经济史的传统解释。如果英国和法国在经济表现方面几乎一样,那就清楚地表明制度在本质上——尤其是我们已经讨论过的制度变革——终究不具有如此重大的革命性意义。同样,从路易十四那里继承下来的精致的官僚体系也就不是阻碍经济发展的一个障碍。但这个结论却忽视了随后出现的情况。显然,光荣革命带来的制度变化令英国拥有了霸权并占据了世界的统治地位。如果没有金融革命,英国就不会战胜法国;而且,在1688—1697年间,能够获得支持债务扩张的资金确实是英国在那次和随后的战争(1703—1714年)中战胜法国的原因,此后,英国便成为了世界上的头号强国。
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同英国一样,法国的财政危机也持续不断;路易十四没有在其统治的初期与其支持者达成协议以便获得更多的收入。由于没有进行彻底的制度变革,他的成功犹如昙花一现,而英国的巨大成功将法国远远地甩到了后边。法国的经济依赖于借钱度日,并最终因为没有解决制度上的矛盾而导致了破产和革命。
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因此,单纯比较经济增长率不足以评判两个经济体。虽然法国在1690年是欧洲的主要强国,但在随后的世纪中,与英国相比,它的强国地位日渐式微。到了18世纪,两国之间的战争变得更多了,以至于法国在1765年——在“七年战争”(the Seven Years War)结束时,当时法国败得非常耻辱——丧失了它在新世界的殖民地(加拿大和路易斯安纳),并且陷入了财政危机,直到大革命结束后才得以恢复。中世纪两个经济体之间的比较是令人震撼的:1765年,法国在破产的边缘徘徊而英国则已经倾听到工业革命的春雷了。
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人们总是愿意假设。如果斯图亚特王朝取得了胜利,英国还会真的成为宪政国家吗?第一次工业革命还会出现在英国吗?人们可能会讲述一个看似合理但与事实不符的故事,更加强调从大宪章(the Magna Carta)时期开始就发生演变的英国的产权和普通法的根本力量,它们本应限制王室的行为,并最终导致“负责任的政府”。人们可能会强调17世纪的英国已有健全的经济(尤其是在地方层面上),而忽视了我们已经描述的不确定性。这里既没有能够为我们提供充要条件的一套权威的经济增长理论,也没有证据能够用来重新组织必然与事实相悖的故事。但广大的当代第三世界国家和历史证据向我们表明,建立一个以专业化和劳动分工为基础的(以及由此导致非人格化交换)的现代经济需要一个必要条件,那就是能够形成跨越时间和空间的可靠合同。而形成这样的合同必然要求每一笔交易的交易成本都很低。建立非人格化的资本市场是最重要的明证,它表明上述必要条件已经得到了满足。我们在这里讲述了一个这些制度如何的的确确地在英国形成的故事。
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我们再次以金融革命为论据来驳斥与事实相悖的论点。在如此短的时期内进行了这样重大的变革显然取决于根本性的宪政革新(constitutional reorganization)。由于金融革命在英国的长期成功中起到了至关重要的作用,这意味着,即使其他力量可能会最终导致英国在斯图亚特王朝时期获得成功,它们的效果也可能非常缓慢而且不太确定。
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至此,我们已经说明:制度如何在经济增长和政治自由中起着必要的作用。另外,从我们对17世纪英国的研究来看、从其他经济体的历史情况来看,以及从目前第三世界国家的经济表现来看,有助于权利保护和经济增长的环境相当少见,需要我们进一步的探索。
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(为便于阅读,公号上的文章删除了脚注和图表,需要者可以参阅《比较》第六辑)
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